Процедура отзыва народных депутатов — осуществима она ли на практике? — Денис Гаевский

Денис Гаевский, политический аналитик, экономист написал статью для третьего аналитического сборника статей и рекомендаций ИНПОЛИТИКА №3, который был всецело посвящен вопросам внутренней политики и влиянии иностранных актеров на украинскую повестку.

С приближением срока парламентских выборов основные политические игроки непременно заговорят о необходимости реформирования Верховной Рады, рейтинг доверия к которой в последние годы пребывает на уровне статистической погрешности. Практически наверняка будут звучать речи об инсталляции в законодательное поле норм, предусматривающих отзыв не оправдавших надежд избирателей народных депутатов.

В сущности, этот вопрос стал такой же долгоиграющей пластинкой, как и отмена депутатской неприкосновенности. В данном случае политические акторы играют прежде всего на чувствах и эмоциях электората. Последнему хочется чувствовать себя вершителем судеб отечественных «верхов» – особенно в нынешней ситуации, когда массовое сознание дезориентировано, озлоблено, находится в депрессивном состоянии.

Увы, но политико-правовая грамотность населения оставляет желать лучшего. Когда политический класс поднимает вопрос об отзыве нардепов, расчет делается на непонимание широкими народными массами юридических тонкостей вроде статуса депутата парламента, принципов конституционного и административного права, внутреннего документооборота политпартий.

Теоретически решение об отзыве депутатов должен принимать политсовет или съезд партии, по списку которой избран депутат, либо же инициатива должна исходить от избирателей одномандатного округа, если речь идет о мажоритарщиках. Рассмотрим каждый из случаев детальнее.

Большинство украинских политических партий – де-факто закрытые акционерные общества, чьими отцами-содержателями являются представители крупного капитала. Будет ли партийная верхушка и спонсоры партий использовать механизм отзыва против склонных к фронде депутатов – вопрос, пожалуй, риторический. Кроме того, получается так, что решение политпартии, относящееся к административному праву, ставится выше Конституции и других нормативно-правовых актов, регулирующих статус народного избранника. Дело в том, что отзыв депутата противоречит одному из краеугольных камней демократии – принципу народного представительства. Независимо от того, избирался ли депутат в округе или по списку, с момента принятия присяги он представляет интересы всего украинского народа (ст. 1 Закона «О статусе народного депутата») и является лицом, уполномоченным исполнять функции государства (ст. 3 Закона «О предотвращении коррупции»).

Следует заметить, что в нынешнем созыве Верховной Рады имел место случай лишения депутатского мандата решением съезда политпартии, что стало прецедентом в истории современно украинского парламентаризма. Именно таким способом в марте 2016 года нардепы от «Блока Петра Порошенко – Солидарность» Николай Томенко и Егор Фирсов, ранее написавшие заявления о выходе из фракции, лишились депутатских значков. Решение съезда опиралось на п. 6 ст. 81 Конституции Украины, гласящей, что полномочия нардепа прекращаются досрочно в случае «невхождения народного депутата Украины, избранного от политической партии (избирательного блока политических партий), в состав депутатской фракции этой политической партии (избирательного блока политических партий) или выхода народного депутата Украины из состава такой фракции».

В отечественных реалиях выходит так, что процедура лишения мандата отдается на усмотрение руководящим органам партии. Следовательно, за громкими лозунгами «ответственность перед избирателями», «партийная дисциплина» скрывается удобный механизм жесткого контроля депутатских душ.

ЦИК принял к сведению решение съезда о лишении мандатов Н. Томенко и Е. Фирсова и зарегистрировал народными депутатами следующих в списке «БПП-Солидарность» кандидатов. Остается только догадываться, каким образом распутывался бы юридический узел, если бы Центризбирком проигнорировал решение съезда. Примечательно, что ни в одном нормативно-правовом акте не предусмотрены санкции для руководства и членов ЦИК за невыполнения подобного решения съезда партии.

Фактически лишение мандатов Томенко и Фирсова проведено в рамках норм императивного мандата. Они появились в Конституции Украины в редакции 2004 года (ныне действующей), предполагающей переход к парламентско-президентской форме государственного правления. В то же время, данная норма – это прямая конституционная норма, не детализированная никакими законами и подзаконными актами. К примеру, вышеуказанный пункт Основного закона не дает ответ на вопрос как действовать, если партийная верхушка отказывается принимать новоизбранного депутата в свою фракцию.

Нормы императивного мандата было предложено закрепить законопроектом №2300 «О внесении изменений в некоторые законы Украины об организации работы Верховной Рады Украины», поданным Владимиром Гройсманом, тогдашним спикером парламента, в марте 2015 года. Но уже через полтора месяца законопроект был отозван.

Частичные нормы императивного мандата попытались закрепить вступившими в силу в феврале 2016 года изменениями в закон «О выборах народных депутатов Украины», более известными как «закон о партийной диктатуре». Согласно этому закону, партийная верхушка получает право исключать «нежелательных» кандидатов из избирательных списков уже после окончания избирательного процесса (в данном случае очевидны и коррупционные риски). Правда, законодательные нормы вызвали критику Венецианской комиссии (Европейская комиссия за демократию через право при Совете Европы), а 21 декабря 2017 года Конституционный суд признал неконституционными вышеуказанные нормы и отменил их.
Среди депутатского корпуса нынешнего созыва парламента имеется целый ряд народных избранников, продолжающих оставаться в составе «родных» фракций ввиду опасений потерять мандат в случае добровольного выхода. Среди них – Вадим Рабинович, глава партии «За життя», по-прежнему являющийся членом фракции «Оппозиционный блок», и группа «еврооптимистов» в президентской фракции, настроенная оппозиционно к Президенту Украины и верхушке фракции «БПП-Солидарность».

Отметим, что в странах развитой демократии императивный мандат – нехарактерная практика. В частности, Конституции Франции, Испании, Германии, Италии прямо говорится о том, что императивный мандат (обязывающий мандат) запрещен либо же является недействительным. К примеру, ст. 67 Конституции Испании гласит: «Члены Генеральных кортесов не связаны императивным мандатом». Среди стран Евросоюза единственным исключением является Португалия, где депутаты могут лишиться своих мандатов, если «становятся членами другой партии, от которой они не баллотировались на выборах» (ст. 160, пункт «с»).

Что касается гипотетической возможности отзыва депутата-мажоритарщика, то помимо массы юридических аспектов, «техническая» сторона вопроса выглядит куда более сложной. По идее, проживающие на соответствующем округе избиратели могут инициировать процедуру отзыва депутата путем проведения местного референдума. Однако, во-первых, прошедшие недавно выборы в объединенные территориальные общины продемонстрировали, что все схемы фальсификации избирательного процесса по-прежнему в силе – гречка, банальный подкуп, переписывание протоколов и прочее. Во-вторых, на практике отзыв мажоритарщиков, не обладающих серьезными финансовыми и административными возможностями, станет инструментом расправы над «неудобными» депутатами и механизмом зачистки парламента под «правильных» кандидатов.

Тем не менее, Украине действительно нужен юридически безупречный инструментарий, позволяющий обществу досрочно в определенных случаях прекращать полномочия депутатов Верховной Рады. Пожалуй, уместно задуматься о лишении мандата в случае систематических прогулов парламентских заседаний и игнорирования законотворческой работы.